Cuando una alcaldía decide actualizar su catastro o entrar al esquema de catastro multipropósito, una de las primeras decisiones de contratación es: ¿con qué tipo de figura firmamos? Hay dos roles principales en el modelo colombiano y la diferencia importa para responsabilidad legal, alcance del contrato y modelo financiero.
Marco normativo
Dos referencias son base:
- Decreto 1983 de 2019 — define la habilitación de gestores catastrales y abre el catastro a operadores diferentes del IGAC.
- Resolución 388 de 2020 IGAC — establece las especificaciones técnicas que ambos roles deben cumplir.
Antes de 2019, el catastro era función exclusiva del IGAC (y de los 4 catastros descentralizados: Antioquia, Medellín, Cali, Bogotá). Después de 2019, cualquier entidad pública o privada puede habilitarse como gestor catastral si cumple los requisitos técnicos, financieros y operativos definidos por IGAC.
Los dos roles
Gestor catastral habilitado
El gestor catastral es la entidad habilitada formalmente por IGAC para prestar el servicio público de catastro en un territorio específico. Es quien:
- Firma el contrato directamente con la autoridad territorial (alcaldía, área metropolitana o departamento).
- Responde por la base catastral entregada y por la conservación continua.
- Está habilitado por resolución específica del IGAC para uno o varios territorios.
- Reporta directamente al IGAC y al SINIC.
- Asume responsabilidad legal frente a control fiscal, auditoría y ciudadanía.
El gestor puede ser:
- Una entidad pública: gobernación, área metropolitana, autoridad ambiental, instituto descentralizado.
- Un privado habilitado: empresa con habilitación específica del IGAC.
Ejemplos colombianos: Área Metropolitana del Valle de Aburrá (AMVA) opera como gestor en municipios de Antioquia. El IGAC opera como gestor por defecto en territorios no asignados.
Operador catastral
El operador catastral ejecuta la operación técnica bajo el gestor. Sus funciones:
- Reconocimiento predial en campo.
- Fotoidentificación y fotorrec.
- Captura geométrica con tolerancia EPSG:9377.
- Validación topológica LADM-COL.
- Avalúo predial.
- Conservación con mutaciones I a V.
- Componente social y enfoque diferencial.
- Atención al ciudadano (Mi Predio, PQRSD).
El operador no firma directamente con la alcaldía: trabaja bajo el contrato del gestor. Pero ejecuta el grueso de la operación.
Un operador puede atender a múltiples gestores (un solo operador con varios contratos), y un gestor puede contratar a múltiples operadores (para diferentes fases o territorios).
La diferencia que más importa: responsabilidad
El gestor responde frente a la alcaldía y frente al IGAC por el resultado catastral. El operador responde frente al gestor por la calidad técnica de la ejecución.
Esto significa que:
- Si un avalúo está mal calculado, la alcaldía le reclama al gestor.
- Si un predio fue mal capturado en campo, el gestor le reclama al operador.
- Si IGAC rechaza el XTF, el gestor responde institucionalmente.
- Si una comunidad indígena impugna el componente social, ambos responden, pero el gestor primero.
Por eso la habilitación de IGAC es exigente: el gestor debe demostrar capacidad técnica, financiera, jurídica y operativa.
Cómo decide una alcaldía qué modelo escoger
Tres caminos posibles:
Camino 1 · Contratar con IGAC como gestor
Si IGAC opera en su territorio (la mayoría de municipios), la alcaldía puede contratar la operación directamente con IGAC. IGAC subcontrata operadores según licitación.
Ventaja: máxima legitimidad institucional. Desventaja: menor agilidad operativa, dependencia de los tiempos de IGAC, menor capacidad de adaptación al contexto local.
Camino 2 · Habilitar al municipio como gestor
La alcaldía solicita habilitación al IGAC y se vuelve su propio gestor. Luego contrata operadores (públicos o privados) para ejecutar la operación.
Ventaja: control directo, soberanía técnica, política propia. Desventaja: alto costo institucional y técnico de la habilitación, requiere capacidad continua de conservación que muchas alcaldías no tienen.
Esta vía solo funciona para municipios grandes o áreas metropolitanas. Para municipios pequeños es desproporcionado.
Camino 3 · Contratar con un gestor habilitado privado o público
La alcaldía firma con un gestor habilitado (público o privado) que aporta su habilitación, su equipo técnico y sus operadores. La alcaldía paga por servicio de operación catastral; no se habilita ella misma.
Ventaja: agilidad, especialización, costo predecible por predio. Desventaja: depende de elegir bien al gestor.
Este es el camino que la mayoría de municipios medianos toman.
Dónde encaja Terraes en este modelo
Terraes es la plataforma técnica que ambos roles pueden usar, no un gestor en sí mismo. Tres escenarios:
Escenario A · GEOSAT como operador, gestor existente
La alcaldía firma con un gestor habilitado (por ejemplo, su área metropolitana). El gestor subcontrata a GEOSAT como operador catastral, y GEOSAT ejecuta la operación usando Terraes como plataforma. Un solo contrato visible para la alcaldía (con el gestor), pero la operación técnica corre sobre Terraes.
Escenario B · GEOSAT como operador directo
GEOSAT está habilitado como operador catastral con cobertura nacional. Si IGAC u otro gestor habilitado quiere contratar a GEOSAT directamente como operador, lo puede hacer. Terraes es la plataforma sobre la cual GEOSAT ejecuta.
Escenario C · Licencia técnica de Terraes a un gestor
Un gestor catastral habilitado (público o privado) usa Terraes como su plataforma operativa para atender N municipios bajo su propia habilitación. El gestor mantiene su marca, su equipo, su contrato directo con cada alcaldía. Terraes es solo la plataforma.
Esta opción es la que escogen gestores que ya operan en el mercado y quieren modernizar su stack tecnológico sin reemplazar su modelo de negocio.
Cómo se factura cada modelo
- Operador directo a la alcaldía (vía gestor): contrato grande, plurianual, por predio cerrado. La alcaldía paga al gestor; el gestor paga al operador.
- Licencia técnica a un gestor: licencia anual o por proyecto, escala con número de municipios y volumen de operación.
- Habilitación propia del municipio: la alcaldía contrata operadores como cualquier servicio. Terraes se licencia o se incluye en el contrato del operador.
Errores comunes en la decisión
- Pensar que es decisión solo técnica: es jurídica y de modelo operativo, no solo de "qué software".
- Suponer que el gestor IGAC siempre es la opción más segura: a veces el costo institucional supera el de un gestor privado eficiente.
- Subcontratar al operador directamente sin gestor habilitado: no es legal. Toda operación catastral debe correr bajo un gestor habilitado.
- No definir el modelo antes de pedir cotización: distintos modelos tienen distintos costos.
- Confundir la habilitación con la certificación de calidad: la habilitación es un requisito legal, no un sello de calidad.
En resumen
| Rol | Función | Responde frente a | |---|---|---| | Gestor | Firma con alcaldía, gestiona base, responde institucional | Alcaldía, IGAC, control fiscal | | Operador | Ejecuta la operación técnica | Gestor (no directamente alcaldía) | | Plataforma técnica | Software sobre el cual corre la operación | Quien lo usa (gestor u operador) |
Si su municipio está empezando este análisis, solicite mesa técnica — definimos juntos cuál de los tres caminos encaja con su tamaño, presupuesto y vocación administrativa.